Một số điểm mới của

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2016) có nhiều điểm mới đánh dấu sự thay đổi căn bản trong quy trình xây dựng chính sách, pháp luật nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả thi hành của văn bản quy phạm pháp luật (QPPL).

Luật gồm 17 chương với 137 điều, cụ thể: Chương I -  Những quy định chung (gồm 14 điều, từ Điều 1 đến Điều 14); Chương II - Thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản quy phạm pháp luật (16 điều, từ Điều 15 đến Điều 30); Chương III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X và XI (gồm 115 điều, từ Điều 31 đến Điều 145) quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch và văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp; Chương XII - Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn (gồm 4 điều, từ Điều 146 đến Điều 149); Chương XIII - Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản quy phạm pháp luật (gồm 8 điều, từ Điều 150 đến Điều 157); Chương XIV - Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh (gồm 4 điều, từ Điều 158 đến Điều 161); Chương XV - Giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (gồm 6 điều, từ Điều 162 đến Điều 167); Chương XVI - Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, rà soát, hệ thống hoát văn băn quy phạm pháp luật (gồm 3 điều, từ Điều 168 đến Điều 170); Chương XVIII - Điều khoản thi hành (gồm 3 điều, từ Điều 171 đến Điều 173).

Một số nội dung thay đổi quan trọng như sau:

- Một là, thống nhất các đạo luật hiện hành về ban hành văn bản quy phạm pháp luật thành một luật duy nhất

Trước đây, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo hai luật, đó là: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 (Luật năm 2004). Mặc dù cùng điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên nội dung của hai luật có những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau như khái niệm, hình thức văn bản quy phạm pháp luật, quy trình soạn thảo, lấy ý kiến, đăng tải, đưa tin về văn bản quy phạm pháp luật…Với sự ra đời của Luật năm 2015 đã khắc phục được những bất cấp này. Sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực (thay thế Luật năm 2008 và Luật năm 2004) việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ được áp dụng thống nhất ở trung ương và địa phương.

- Hai là, làm rõ hai khái niệm: Văn bản quy phạm pháp luật và Quy phạm pháp luật

Khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” được quy định lần đầu tiên trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sau đó tiếp tục được quy định trong Luật năm 2008 và Luật năm 2004. Việc quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cách định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” ở Luật năm 2008 và Luật năm 2004 còn nặng về tính học thuật, chung chung, thiếu sự cụ thể, rõ ràng nên đã gây khó khăn, lúng túng cho các cơ quan, tổ chức và người dân trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật.

Nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật năm 2015 đã tách khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “quy phạm pháp luật”. Cụ thể, theo khoản 1 Điều 3 của Luật năm 2015 thì “quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Đối với khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, được quy định tại Điều 2 của Luật năm 2015, theo đó “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

Bên cạnh đó, Luật năm 2015 cũng bổ sung thêm một quy định mới khẳng định: “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” (đoạn 2, Điều 2). Đây là một trong những điểm mới đáng ghi nhận của Luật năm 2015. Với quy định mang tính chất pháp quyền mạnh mẽ như vậy sẽ hạn chế, loại từ khả năng cơ quan nhà nước không có thẩm quyền hoặc có thẩm quyền nhưng ban hành văn bản một cách tùy tiện, không tuân thủ hình thức, trình tự, thủ tục do luật định nhằm né tránh sự kiểm soát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản trong quá trình soạn thảo, ban hành.

- Ba là, hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 đã bỏ 05 loại hình văn bản quy phạm pháp luật, gồm: (1) Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (trừ nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam); (2) Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; (3) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (4) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện; (5) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã;

Ngoài ra, để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015 đã bổ sung hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

- Bốn là, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 đã xác định lại nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Cụ thể:

+ Điều 15 của Luật năm 2015 đã quy định rõ ràng, cụ thể những nội dung Quốc hội phải ban hành luật và những nội dung Quốc hội ban hành nghị quyết. Theo đó, Quốc hội ban hành luật để quy định về tổ chức, bộ máy nhà nước, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia… Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định việc thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân…

+ Điều 16 của Luật năm 2015 đã không còn quy định việc pháp lệnh sau một thời gian thực hiện phải trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật nữa. Đồng thời, bổ sung một số nội dung Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết gồm: Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội; Bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội…

+ Điều 17 Luật năm 2015 về thẩm quyền ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được quy định trong  rõ ràng hơn so với Luật năm 2008

+ Điều 19 Luật năm 2015 ngoài việc giữ nguyên thẩm quyền của Chính phủ ban hành Nghị định quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước… thì còn bổ sung một số nội dung Chính phủ ban hành nghị định để quy định về các vấn đề sau: Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên…

+ Luật năm 2015 đã phân định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh gồm Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân: Quy định chi tiết những vấn đề được giao; tổ chức, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương. Nội dung nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quy định cụ thể tại Điều 27 và Điều 28 của Luật năm 2015.

Ngoài ra, Luật cũng quy định rõ ràng hơn thẩm quyền ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước tại Điều 17; bổ sung một số nội dung Chính phủ phải ban hành Nghị định tại Điều 19; giới hạn nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể như Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 18), Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 25), Hội đồng nhân dân cấp huyện, Hội đồng nhân dân cấp xã (Điều 30).

- Năm là, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật:

Luật năm 2015 đã bổ sung 01 điều (Điều 7) về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, chủ trì, tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan.

- Sáu là, các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 đã dành riêng 1 điều quy định về vấn đề này (Điều 14). Ngoài việc quy định cấm ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhưng có chứa quy phạm pháp luật, ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, Luật năm 2015 còn bổ sung quy định cấm rất mới, đó là cấm quy định thủ tục hành chính trong cac văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng kiểm toán Nhà nước, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được giao trong luật.

- Bảy là, văn bản quy định chi tiết

Điều 11 Luật năm 2015 vẫn quy định việc giao quy định chi tiết được thực hiện trong trường hợp văn bản nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật như Luật năm 2008 nhưng bỏ quy định ban hành văn bản quy định chi tiết đối với những vấn đề chưa có tính ổn định cao, thay vào đó là quy định “những nội dung khác cần quy định chi tiết”.

Nhằm khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết, bảo đảm khi Luật có hiệu lực thì phải được thi hành ngay, ngoài việc kế thừa quy định văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết, Luật năm 2015 còn bổ sung quy định “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh…”  (Điều 11)

Luật năm 2015 đã bổ sung một mục (Mục 1 Chương V gồm 02 điều quy định việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo và ban hành danh mục văn bản quy định chi tiết. Bộ Tư pháp theo dõi, đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết, định kỳ hằng quý và hằng năm báo cáo Chính phủ.

- Tám là, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Điểm khác biệt giữa Luật năm 2015 so với Luật năm 2008 đó là Luật năm 2015 không quy định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội mà chỉ giữ lại quy định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Tuy nhiên, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm cũng được sửa đổi, bổ sung theo hướng lồng ghép với quy trình xây dựng chính sách với nhiều điểm mới đột phá.

Mặt khác, Luật năm 2015 cũng quy định cụ thể việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Theo đó, việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong các trường hợp sau: Đưa ra khỏi chương trình các dự án luật, pháp lệnh không cần thiết phải ban hành do có sự thay đổi về tình hình kinh tế - xã hội hoặc điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần thiết; bổ sung vào chương trình các dự án luật, pháp lệnh không cần thiết phải ban hành do có sự thay đổi về tình hình kinh tế - xã hội hoặc điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần thiết; bổ sung vào chương trình các dự án luật, pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu cấp thiết phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, tính mạng, tài sản của Nhân dân; các dự án luật, pháp lệnh cần sửa đổi theo các văn bản mới được ban hành để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật hoặc để thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên (khoản 1 Điều 51).

- Chín là, quy trình xây dựng chính sách

Luật năm 2008 và Luật năm 2004 quy định về quy trình xây dựng văn bản, từ đề xuất sáng kiến, soạn thảo, xem xét cho đến ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chưa tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản. Do vậy, Luật năm 2015 bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

- Mười là, quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền trình dự án luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội

Luật năm 2015 dành riêng 01 điều quy định về quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội tại Điều 33, cụ thể như sau:

+ Quy định rõ quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội gồm quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh; đồng thời phân biệt rõ giữa hai quyền này dựa trên các tiêu chí về căn cứ lập, quy trình, hồ sơ. Theo đó, kiến nghị về luật, pháp lệnh căn cứ vào đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

+ Bổ sung quy định cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Bên cạnh những điểm mới nêu trên, Luật năm 2015 còn có một số điểm mới như: Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số cơ quan, người có thẩm quyền khác; Mở rộng dân chủ, tăng cường tính công khai, minh bạch trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Nâng cao vai trò của Chính phủ trong xây dựng pháp luật; Sửa đổi, bổ sung một số quy định về thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật; Quy định cụ thể, hợp lý hơn các trường hợp, các loại văn bản và quy trình, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn; Quy định hợp lý hơn về đăng Công báo, công bố, đăng tải, đưa tin văn bản quy phạm pháp luật; Bổ sung một số quy định về hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật; Bổ sung một số quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; Sửa đổi, bổ sung một số nội dung khác…