Bàn về vấn đề kiểm tra lại Quyết định hành chính, vi phạm hành chính, quyết định lỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại trong giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay, thực trạng và giải pháp

Luật khiếu nại đã được Quốc hội thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2012, thay thế Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005. Nhằm cụ thể hóa những quy định của Luật khiếu nại, Chính phủ đã ban hành Nghị định 75/2012/NĐ-CP ngày 03 tháng 10 năm 2012 quy định chi tiết một số điều của Luật khiếu nại, Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư số 07/2013/TT-TT-TTCP ngày 31 tháng 10 năm 2013 quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính (sau đây gọi tắt là Thông tư số 07/2013/TT-TTCP). Đây là bộ khung pháp lý quan trọng nhất trong quy trình giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay.

So với quy địnhcủa Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005, Luật khiếu nại hiện hành có nhiều quy định mới, nhất là về trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Từ đó, tạo nên hành lang pháp lý để công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại của mình, đồng thời cũng là thước đo để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng để giải quyết khiếu nại.

Tuy nhiên, về mặt pháp lý lẫn thực tiễn áp dụng vẫn còn một số bất cập, chưa được vận dụng một cách triệt để, thống nhất ở các địa phương, nhất là vấn đề kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại (sau đây gọi tắt là quyết định hành chính, hành vi hành chính) trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính.

Về mặt lý thuyết, khi ban hành một quyết định hành chính để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thì cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước phải đảm bảo việc ban hành là đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục, nội dung thậm chí phải đảm bảo đúng cả thể thức trình bày của một văn bản theo quy định. Do vậy, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đều hết sức thận trọng và kỹ lưỡng khi ban hành một quyết định hành chính và khi thực hiện hành vi hành chính cũng vậy. Mặc dù đã rất thận trọng và kỹ lưỡng, nhưng khi nhận được khiếu nại của công dân, khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, Luật khiếu nại buộc cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải có trách nhiệm kiểm tra, xem xét lại lần nữa quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Cụ thể, tại Khoản 3 Điều 5 Luật Khiếu nại quy định:“Cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm kiểm tra, xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật của mình; nếu trái pháp luật phải kịp thời sửa chữa, khắc phục, tránh phát sinh khiếu nại”. Tại Khoản 1, Khoản 3 Điều 6 Thông tư số 07/2013/TT-TTCP quy định: “Sau khi thụ lý khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại...”; “Sau khi kiểm tra lại, nếu thấy khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính là đúng thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu ra quyết định giải quyết khiếu nại ngay…”. Như vậy, Luật khiếu nại và văn bản hướng dẫn đã quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình đã ban hành. Sau khi kiểm tra lại, nếu thấy khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính là đúng thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu ra quyết định giải quyết khiếu nại ngay. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là người giải quyết khiếu nại lần đầu phải kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại trong giai đoạn nào và việc kiểm tra này là bao lâu, khi nào buộc phải kết thúc.

Liên quan đến vấn đề kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, thực tiễn quá trình giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay còn tồn tại các quan điểm khác nhau, chưa thống nhất ở một số nơi.

Dưới đây là một ví dụ:  

Ông Nguyễn Văn A, ngụ phường B, quận C, thành phố D sử dụng đất do cha mẹ để lại và ông A xây dựng nhà ở bán kiên cố từ năm 1989, sử dụng ổn định đến khi ảnh hưởng dự án, đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Ngày 14 tháng 3 năm 2007, UBND thành phố D ban hành Quyết định số 568/QĐ-UBND về việc phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình Trường Trung học cơ sở B, tại phường B, quận C, thành phố D. Ngày 19 tháng 9 năm 2011, phần nhà, đất của ông A được đo đạc kiểm kê lập hồ sơ bồi thường, diện tích đất bị ảnh hưởng là 171,8m2, trong đó: 36,3m2 (ODT) và 135,5m2 (CLN). Ông A được bồi thường, hỗ trợ số tiền là 235.964.468 đồng và không bố trí nền tái định cư. Ngày 10 tháng 02 năm 2014, ông A có đơn khiếu nại đến Chủ tịch UBND quận C, yêu cầu cấp một nền tái định cư. Sau khi thụ lý, xác minh nội dung khiếu nại, ngày 08 tháng 7 năm 2014, Chủ tịch UBND quận C ban hành Quyết định số 2279/QĐ-UBND về việc giải quyết khiếu nại của ông Nguyễn Văn A, nội dung: Bác đơn khiếu nại yêu cầu cấp một nền tái định cư vì không có cơ sở xem xét, giải quyết. Ngày 31 tháng 7 năm 2014, ông Nguyễn Văn A có đơn khiếu nại đến Chủ tịch UBND thành phố D, yêu cầu cấp một nền tái định cư. Ngày 06 tháng 8 năm 2014, Chủ tịch UBND thành phố D ban hành Thông báo số 6547/TB-UBND thụ lý đơn khiếu nại của ông A và ban hành Quyết định số 7653/QĐ-UBND giao Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố D xác minh nội dung đơn khiếu nại của ông A. Sau đó, Sở Tài nguyên và môi trường thành phố D tiến hành xác minh theo quy định. Tuy nhiên, đến ngày 18 tháng 8 năm 2014, Chủ tịch UBND quận C ban hành Quyết định số 2284/QĐ-UBND thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND nêu trên với lý do có sự sai sót về trình tự, thủ tục trong quá trình giải quyết khiếu nại của ông A.

Sau đó, Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố D mời ông A đến, thông báo rằng quyết định giải quyết lần đầu số 2279/QĐ-UBND ngày 08 tháng 7 năm 2014 của Chủ tịch UBND quận C do có sai sót nên Chủ tịch UBND quận C đã ban hành Quyết định số 2284/QĐ-UBND thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND nêu trên. Do vậy, đối tượng khiếu nại không còn, đề nghị ông A rút lại đơn khiếu nại lần hai đã gửi Chủ tịch UBND thành phố D, để Chủ tịch UBND quận C thụ lý giải quyết lại và nếu sau khi Chủ tịch UBND quận C giải quyết lại, ông A không đồng ý thì có quyền khiếu nại lần hai đến Chủ tịch UBND thành phố D hoặc khởi kiện tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng Hành chính. Tuy nhiên, ông A không đồng ý rút đơn khiếu nại lần hai, ông A yêu cầu Chủ tịch UBND thành phố D giải quyết theo quy định pháp luật.

Sau đó, trên cơ sở tham mưu của các cơ quan chuyên môn, Chủ tịch UBND thành phố D đã tổ chức đối thoại với ông Nguyễn Văn A theo quy định tại Điều 39 Luật khiếu nại và tiếp đó, ngày 09 tháng 02 năm 2015, Chủ tịch UBND thành phố D ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định tại Điều 40 Luật khiếu nại, trong đó có nhận định việc Chủ tịch UBND quận C đã ban hành Quyết định số 2284/QĐ-UBND thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND trong khi vụ việc đang được thụ lý giải quyết lần hai là không phù hợp, đồng thời giao Chủ tịch UBND quận C thu hồi lại Quyết định số 2284/QĐ-UBND và sửa đổi lại quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND.

Qua tình huống trên, không bàn về nội dung giải quyết, chỉ bàn về cách thức, quy trình giải quyết, chúng ta thấy phát sinh 02 vấn đề về pháp lý như sau:

Thứ nhất, Chủ tịch UBND quận C được kiểm tra lại quyết định hành chính bị khiếu nại trong giai đoạn nào, việc kiểm tra này khi nào phải kết thúc và được quyền ban hành ban hành Quyết định số 2284/QĐ-UBND thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND hay không?!.

Thứ hai, Ông A không đồng ý rút lại đơn khiếu nại lần hai và yêu cầu Chủ tịch UBND thành phố D giải quyết theo quy định pháp luật thì phải giải quyết như thế nào?!. Việc Chủ tịch UBND thành phố D ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần hai trong khi quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND đã bị thu hồi, hủy bỏ có phù hợp với quy định pháp luật hay không?.!

Xoay quanh tình huống pháp lý nêu trên có quan điểm cho rằng:

Tại Khoản 3 Điều 5 Luật Khiếu nại quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm kiểm tra, xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật của mình; nếu trái pháp luật phải kịp thời sửa chữa, khắc phục, tránh phát sinh khiếu nại”; tại Điểm đ Khoản 2 Điều 13 Luật khiếu nại quy định:“ người bị khiếu nại có nghĩa vụ sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại”. Do vậy, khi nhận thấy Quyết định hành chính của mình có sự sai sót, cần phải khắc phục, Chủ tịch UBND quận C đã ban hành quyết định để thu hồi, hủy bỏ Quyết định hành chính bị sai sót đó, điều này hoàn toàn phù hợp với nghĩa vụ của người bị khiếu nại theo quy định tại Điểm đ Khoản 2 Điều 13 Luật khiếu nại nêu trên. Và một khi Chủ tịch UBND quận C đã ban hành quyết định thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì có nghĩa là đối tượng bị khiếu nại không còn. Do vậy, việc Chủ tịch UBND thành phố D ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là không phù hợp. Trong trương hợp này, Chủ tịch UBND thành phố D phải giao Chủ tịch UBND quận C tiến hành giải quyết lại khiếu nại của ông A theo quy trình giải quyết khiếu nại lần đầu.

Tuy nhiên, qua nghiên cứu tình huống nêu trên, đối chiếu với các quy định của Luật khiếu nại và văn bản hướng dẫn có liên quan, chúng tôi có quan điểm như sau:  

- Trong các quyền của người bị khiếu nại được quy định tại Khoản 1 Điều 13 Luật khiếu nại thì người bị khiếu nại không có quyền tự mình sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, thu hồi một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quá trình vụ việc khiếu nại đã được người có thẩm quyền (cấp trên) thụ lý giải quyết lần hai, tức là, trong trường hợp này, Luật khiếu nại không cho phép Chủ tịch UBND quận C ban hành quyết định thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu trong khi vụ việc đã được cấp trên thụ lý giải quyết lần hai. Điều này có nghĩa là, việc kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại và qua kiểm tra nếu trái pháp luật phải kịp thời sửa chữa, khắc phục, tránh phát sinh khiếu nại là trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu (Chủ tịch UBND quận C) và chỉ được thực hiện trong giai đoạn giải quyết khiếu nại lần đầu. Bởi, kết quả kiểm tra, xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại được phản ánh qua quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND ngày 08 tháng 7 năm 2014 của Chủ tịch UBND quận C – Bác đơn khiếu nại của ông Nguyễn Văn A). Thông qua quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, người có thẩm quyên giải quyết khiếu nại lần đầu phải thể hiện quan điểm của mình là giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại. Trong trường hợp này, Chủ tịch UBND quận C đã thể hiện quan điểm của mình là giữ nguyên quyết định hành chính bị khiếu nại nên mới bác khiếu nại của ông A. Khi đó, nếu ông A không đồng ý nội dung quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì có quyền khiếu nại lần hai đến Chủ tịch UBND thành phố D hoặc khời kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền theo Luật Tố tụng hành chính. Trong trường hợp này, ông A đã khiếu nại lần hai và đã được Chủ tịch UBND thành phố D thụ lý theo thẩm quyền, lúc này vụ việc đã thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND thành phố D, điều này có nghĩa, Chủ tịch UBND quận C không còn quyền kiểm tra lại quyết định hành chính bị khiếu nại. Do vậy, việc Chủ tịch UBND quận C ban hành Quyết định số 2284/QĐ-UBND nêu trên để thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND nêu trên là không phù hợp với quy định của Luật khiếu nại và văn bản hướng dẫn.

- Trên thực tế, trường hợp Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố D mời ông A lên để thông báo rằng quyết định giải quyết lần đầu số 2279/QĐ-UBND ngày 08 tháng 7 năm 2014 của Chủ tịch UBND quận C do có sai sót nên Chủ tịch UBND quận C đã ban hành Quyết định số 2284/QĐ-UBND thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND mà ông A đồng ý rút lại đơn khiếu nại lần hai thì Chủ tịch UBND thành phố D có quyền căn cứ Điều 10 Luật khiếu nại đình chỉ giải quyết khiếu nại do người khiếu nại đã có đơn rút khiếu nại. Tuy nhiên, ông A không ý rút đơn khiếu nại lần hai, thì Chủ tịch UBND thành phố D phải tiếp tục giải quyết theo quy trình giải quyết khiếu nại lần hai.

- Liên quan đến việc Chủ tịch UBND thành phố D ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần hai trong khi quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND đã bị thu hồi, hủy bỏ có phù hợp với quy định pháp luật hay không?! Chúng tôi có quan điểm như sau: Thông tư số 07/2013/TT-TTCP quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại như sau: Thụ lý, chuẩn bị xác minh nội dung khiếu nại; Tiến hành xác minh nội dung khiếu nại; Ban hành, gửi, công khai quyết định giải quyết khiếu nại và lập, quản lý hồ sơ giải quyết khiếu nại. Như vậy, theo quy trình giải quyết khiếu nại lần hai thì khi có Thông báo thụ lý, Quyết định giao nhiệm vụ xác minh nội dung khiếu nại thì cơ quan được giao phải tiến hành xác minh và Báo cáo kết quả xác minh; Sau khi có kết quả xác minh thì Chủ tịch UBND thành phố D phải tổ chức đối thoại với ông Nguyễn Văn A - người khiếu nại để làm cơ sở ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Nội dung Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai theo Điều 40 Luật Khiếu nại, theo đó, trong Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai phải kết luận nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ. Trường hợp khiếu nại là đúng hoặc đúng một phần thì yêu cầu người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại sửa đổi, hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại. Trường hợp kết luận nội dung khiếu nại là sai toàn bộ thì yêu cầu người khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan thực hiện nghiêm chỉnh quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do vậy, nếu vụ việc khiếu nại lần hai của ông Nguyễn Văn A đã được thụ lý và giao cơ quan chuyên môn xác minh mà Chủ tịch UBND thành phố D không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì việc giải quyết khiếu nại lần hai thực hiện không đúng trình tự, thủ tục do thực hiện không đầy đủ quy trình giải quyết khiếu nại. Mặt khác, trong trường hợp Chủ tịch UBND thành phố D không ra quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, có khả năng Chủ tịch UBND thành phố D sẽ bị người khiếu nại khiếu nại hoặc khởi kiện hành vi hành chính vì không thực hiện nhiện vụ công vụ, cụ thể, không thực hiện nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định tại Điểm d Khoản 2 Điều 15 Luật Khiếu nại (Ra quyết định giải quyết khiếu nại và công bố quyết định giải quyết khiếu nại).

Tóm lại, Chủ tịch UBND quận C chỉ được kiểm tra lại quyết định hành chính bị khiếu nại trong giai đoạn giải quyết khiếu nại lần đầu; Chủ tịch UBND quận C ban hành ban hành Quyết định số 2284/QĐ-UBND thu hồi, hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số 2279/QĐ-UBND trong khi vụ việc đang được cấp trên thụ lý giải quyết lần hai là không phù hợp quy định của Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn. Việc Chủ tịch UBND thành phố D ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần hai đối với khiếu nại của ông A là phù hợp với quy định pháp luật.

Trong xu thế hiện nay, hầu hết các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đều đã, đang và sẽ huy động mọi nguồn lực cho đầu tư phát triển, triển khai xây dựng nhiều dự án, cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trong khi một số chính sách về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất còn bất cập nhất là giá bồi thường về đất, một số dự án chưa triển khai đồng bộ giữa thu hồi đất và tái định cư, nên khả năng khiếu nại liên quan đến thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư sẽ tiếp tục diễn biến theo chiều hướng tăng về số vụ, làm cho các dự án chậm tiến độ, ảnh hưởng xấu đến chiến lược phát triển của mỗi địa phương. Do vậy, công tác giải quyết khiếu nại hiện nay phải đảm bảo nhanh, chính xác, tránh áp dụng pháp luật một cách tùy tiện.

Để tránh việc người giải quyết khiếu nại lần đầu áp dụng không đúng quy định về kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính và tránh việc tùy tiện trong việc ban hành quyết định liên quan đến giải quyết khiếu nại nên sửa đổi, bổ sung Khoản 3 Điều 5 Luật Khiếu nại, Khoản 1, Khoản 3 Điều 6 Thông tư 07/2013/TT-TTCP theo hướng như sau:  người giải quyết khiếu nại lần đầu chỉ được kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại và qua kiểm tra nếu trái pháp luật thì tự mình phải kịp thời sửa chữa, khắc phục ngay trong giai đoạn giải quyết khiếu nại lần đầu.

Sửa đổi, bổ sung theo hướng này, sẽ tránh được tình trạng người giải quyết khiếu nại lần đầu tùy tiện trong việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, bảo thủ không chấp nhận quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình sai, tránh được tình trạng đợi khi người khiếu nại khiếu nại lên cấp trên hoặc khởi kiện ra Tòa mới nhận ra sai sót. Đồng thời, ràng buộc được trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại lần đầu với cấp trên trong công tác giải quyết khiếu nại tại địa phương do mình quản lý./.